Časopis SOUDCE
Stanovisko k navrhovanému věcnému záměru nové úpravy civilního procesního práva
Stanovisko Soudcovské unie České republiky.
Kolegium Soudcovské unie České republiky pro občanské právo procesní vypracovalo stanovisko k navrhovanému věcnému záměru nové úpravy civilního procesního práva (dále jen "věcný záměr").
Kolegium Soudcovské unie České republiky pro občanské právo procesní vypracovalo stanovisko k navrhovanému věcnému záměru nové úpravy civilního procesního práva (dále jen "věcný záměr").
- Obecné zhodnocení záměru
Procesní předpisy jsou právními normami zásadními nejen pro fungování soudnictví, ale obecně pro naplňování idejí spravedlnosti, právního státu a důvěry v něj. Proto je nezbytná obezřetnost, zodpovědnost a profesionalita při jakýchkoli změnách procesních pravidel, což platí tím spíše v případě tvorby zcela nového procesního kodexu.
Přijetí nové procesní úpravy vždy vede k rozkolísání civilního procesu a k minimálně přechodným prodloužením jednotlivých řízení. Je tudíž nezbytné důsledně promyslet na základě podrobné a odborné diskuse, zda přechodná negativa spojená s přijetím nové procesní úpravy budou dostatečně vyvážena dlouhodobými klady představujícími efektivnější výkon spravedlnosti v civilních řízeních. Podle názoru Soudcovské unie však takové záruky či alespoň naděje na zlepšení českého civilního procesu nejsou spolu s věcným záměrem veřejnosti (laické ani odborné) předkládány. Naopak se jeví jako pravděpodobné, že v případě přijetí navrhované úpravy dojde k trvalému prodloužení řízení v civilních věcech před českými soudy.
Soudcovská unie poukazuje na aktuální zprávu Evropské unie „2018 EU Justice Scoreboard“ přinášející poslední statistické údaje týkající se kvality, efektivity a nezávislosti soudních systémů členských států EU. V průměrné délce sporných civilních řízení skončila Česká republika na osmém místě z 28 států, což je slušný výsledek. Průměrná délka sporných civilních řízení v ČR je srovnatelná s Rakouskem (Rakousko se umístilo na šestém místě) a české soudy uspěly lépe než například soudy německé či francouzské. Je zcela legitimní si položit otázku, zda je v této situaci nezbytné přistoupit k přijímání zcela nového procesního kodexu (namísto jeho modernizace), a to zejména v podobě pouhého převzetí procesního práva rakouského. Postupují-li v průměru české soudy ve sporných civilních věcech obdobně rychle jako soudy rakouské, v čem nás posune dál nové procesní právo opsané od starého procesního práva rakouského? Věcný záměr přejímá rakouský civilní řád soudní nejen jako inspirační zdroj, jak je deklarováno v jeho ideových východiscích, ale včetně pravidel, která jsou překonaná a pro dnešní dobu se nehodící (viz níže).
Soudcovská unie přistoupila k věcnému záměru bez jakýchkoli předsudků a v naději, že dojde k opravdové modernizaci českého civilního procesního práva. V tom, že občanský soudní řád modernizaci potřebuje, se odborná veřejnost dlouhodobě shoduje a i Soudcovská unie po ní soustavně volá. Po prostudování věcného záměru ovšem Soudcovská unie s hlubokým zklamáním konstatuje, že zamýšlená úprava je anachronická, nemoderní a neambiciózní, přestože právě tomu se podle ideových východisek chtěla vyvarovat. Věcný záměr nejenom že neřeší ty chronické potíže českého civilního soudnictví, které vedou k prodlužování řízení (šikanózní a zřejmě nedůvodné návrhy, litigózní chování účastníků řízení, zneužívání opravných prostředků a různých procesních návrhů, absence úpravy odklonů od soudního řízení, neadekvátní požadavky na odůvodňování rozhodnutí), avšak naopak zaváděním některých nových institutů a rušením některých současných institutů procesního práva povede k dalšímu blokování plynulého procesního postupu v civilních sporech a k prodloužení řízení. Podle názoru Soudcovské unie je věcný záměr promarněnou šancí na moderní procesní předpis pro 21. století.
Přijetí nové procesní úpravy vždy vede k rozkolísání civilního procesu a k minimálně přechodným prodloužením jednotlivých řízení. Je tudíž nezbytné důsledně promyslet na základě podrobné a odborné diskuse, zda přechodná negativa spojená s přijetím nové procesní úpravy budou dostatečně vyvážena dlouhodobými klady představujícími efektivnější výkon spravedlnosti v civilních řízeních. Podle názoru Soudcovské unie však takové záruky či alespoň naděje na zlepšení českého civilního procesu nejsou spolu s věcným záměrem veřejnosti (laické ani odborné) předkládány. Naopak se jeví jako pravděpodobné, že v případě přijetí navrhované úpravy dojde k trvalému prodloužení řízení v civilních věcech před českými soudy.
Soudcovská unie poukazuje na aktuální zprávu Evropské unie „2018 EU Justice Scoreboard“ přinášející poslední statistické údaje týkající se kvality, efektivity a nezávislosti soudních systémů členských států EU. V průměrné délce sporných civilních řízení skončila Česká republika na osmém místě z 28 států, což je slušný výsledek. Průměrná délka sporných civilních řízení v ČR je srovnatelná s Rakouskem (Rakousko se umístilo na šestém místě) a české soudy uspěly lépe než například soudy německé či francouzské. Je zcela legitimní si položit otázku, zda je v této situaci nezbytné přistoupit k přijímání zcela nového procesního kodexu (namísto jeho modernizace), a to zejména v podobě pouhého převzetí procesního práva rakouského. Postupují-li v průměru české soudy ve sporných civilních věcech obdobně rychle jako soudy rakouské, v čem nás posune dál nové procesní právo opsané od starého procesního práva rakouského? Věcný záměr přejímá rakouský civilní řád soudní nejen jako inspirační zdroj, jak je deklarováno v jeho ideových východiscích, ale včetně pravidel, která jsou překonaná a pro dnešní dobu se nehodící (viz níže).
Soudcovská unie přistoupila k věcnému záměru bez jakýchkoli předsudků a v naději, že dojde k opravdové modernizaci českého civilního procesního práva. V tom, že občanský soudní řád modernizaci potřebuje, se odborná veřejnost dlouhodobě shoduje a i Soudcovská unie po ní soustavně volá. Po prostudování věcného záměru ovšem Soudcovská unie s hlubokým zklamáním konstatuje, že zamýšlená úprava je anachronická, nemoderní a neambiciózní, přestože právě tomu se podle ideových východisek chtěla vyvarovat. Věcný záměr nejenom že neřeší ty chronické potíže českého civilního soudnictví, které vedou k prodlužování řízení (šikanózní a zřejmě nedůvodné návrhy, litigózní chování účastníků řízení, zneužívání opravných prostředků a různých procesních návrhů, absence úpravy odklonů od soudního řízení, neadekvátní požadavky na odůvodňování rozhodnutí), avšak naopak zaváděním některých nových institutů a rušením některých současných institutů procesního práva povede k dalšímu blokování plynulého procesního postupu v civilních sporech a k prodloužení řízení. Podle názoru Soudcovské unie je věcný záměr promarněnou šancí na moderní procesní předpis pro 21. století.
- Věcné připomínky ke konkrétním částem záměru
Úvodem Soudcovská unie konstatuje, že za značně problematické pokládá další atomizování úpravy procesního práva. Již v minulosti kritizovala oddělení úpravy zvláštních řízení z občanského soudního řádu. Nevýhody této cesty byly opakovaně popsány a po účinnosti zákona o zvláštních řízeních soudních se projevily tak, jak (nejen) Soudcovská unie předpokládala. Z toho důvodu Soudcovská unie nesouhlasí zejména se samostatným jurisdikčním zákonem (týkající se pravomoci soudů) nebo se samostatným zákonem upravujícím hromadné žaloby.
Podle Věcného záměru se již nepočítá s úpravou nyní zařazenou do o. s. ř. jako část pátá. Tyto věci by zřejmě měly nadále projednávat a rozhodovat o nich soudy ve správním soudnictví. To je ovšem značně problematický záměr, neboť jde o věci vyplývající ze vztahů soukromého práva, které by právě naopak měly posuzovat soudy v občanském soudním řízení. Správní soudnictví není k řešení takových sporů (ani z hlediska stávající úpravy soudního řádu správního) uzpůsobeno a není k němu ze své podstaty povoláno. Soudcovská unie považuje za nutné zdůraznit, že věci občanskoprávní povahy, o kterých rozhodují správní orgány, nelze z povahy věci eliminovat a právně odstranit. Budou tedy existovat i nadále a s jejich existencí bude vždy spojena potřeba projednávat je v jiném režimu, nežli věci ryze veřejnoprávní. Před přesunem těchto věcí z civilního do správního soudnictví je nutné pojmenovat všechny důsledky a zvážit je z hlediska účastníků i chodu soudů.
K některým konkrétním bodům věcného záměru:
bod 8 – Chybí konkrétní úprava týkající se postavení účastníků řízení ve věku blízkém zletilosti v kontextu aktuální judikatury Ústavního soudu (mimo jiné též otázka doručování přímo i těmto osobám, jednání s těmito osobami).
bod 28 – Advokátský proces. Soudcovská unie k samotné myšlence advokátského procesu zastává neutrální postoj. Je ovšem třeba podrobně zkoumat, zda by tato zásadní změna byla skutečně přínosem, v čem a zda by procesní obtíže s ní spojené nepřinesly více škody než užitku. Argument, že je advokátský proces v Rakousku, nemá žádnou vypovídací hodnotu a je sám o sobě bezcenný. Prozatím Soudcovská unie vidí několik problematických či nevyjasněných otázek spojených se zavedením advokátského procesu. Není vyřešena úprava tzv. práva chudých, není vyřešeno, jak se bude určovat hodnota sporu v nepeněžních věcech, není zřejmé, podle jakých pravidel se budou ustanovovat konkrétní advokáti.
bod 31 – Smrt účastníka řízení. Jde o zásadní změnu oproti současnému stavu, která může přinést také zásadní obtíže. Je nutné ji nejprve prodiskutovat a modelovat situace, k nimž může pravidelně docházet, a předkládat řešení. Jestliže plná moc smrtí účastníka řízení nezanikne a soud bude v řízení pokračovat, kdo bude hradit náklady advokáta a kdy? Jakými pokyny se bude advokát řídit, když například dojde k úmrtí krátce po zahájení řízení? Jak bude advokát v takové situaci doplňovat skutková tvrzení? apod.
bod 40 – Urychlené seznamování účastníků řízení s podáními učiněnými protistranou včetně příloh jako povinnost soudu. Jde o povinnost, kterou, pokud má být zavedena, by měli mít účastníci řízení navzájem. Není důvod, aby jako doručovatel působil soud a rozesílal veškerá věcná podání a zejména přílohy, což můžou být i stovky listinných důkazů.
bod 44, 47 – Z tohoto i z jiných bodů je zřejmé, že soud by měl vydávat usnesení i tam, kde je dnes vydávat nemusí (určování soudcovských lhůt, nařizování jednání – usnesení o stanovení roku). Jde o typický a zbytečný formalismus vedoucí ke složitějšímu postupu v řízení. To jsou právě ony anachronické změny, které do moderní procesní úpravy nepatří, neboť jsou zatěžující a zároveň zbytečné.
bod 60 – Čtení protokolů, podepisování protokolů účastníky řízení, reprodukce záznamu po skončení jednání. To vše svědčí o těžce nepraktickém a akademickém přístupu, který se ve věcném záměru na více místech projevuje. Není zřejmé, z jakého důvodu by měli účastníci řízení protokol podepisovat, jaké následky by mělo, pokud by protokol podepsat odmítli, a jak by vůbec k takové výzvě k podpisu přistupovali například po vyhlášení rozsudku v jejich neprospěch. Čtení protokolů a zejména přehrávání záznamů jednání je už zcela absurdní, neboť tak by veškerá jednání trvala dvojnásobně dlouho. Opět jde o změnu, která rozhodně nepovede k efektivnějšímu průběhu řízení.
bod 115 – Zavádí se nový institut zahájení sporu (vedle zahájení řízení), aniž by bylo zřejmé, v čem je jeho praktický (nikoli jen teoretickoprávní) přínos.
bod 125 – Obecná povinnost přípravného roku. Podle věcného záměru bude konání přípravného roku ve většině případů zbytečným zdržením průběhu řízení, neboť to, co má být podle záměru při roku probráno, je možné probrat na začátku řádného jednání ve věci samé. Ke konání přípravného roku by měl soud přistoupit jen tehdy, pokud je to z nějakých důvodů v konkrétní věci potřeba, a nikoli plošně, jak to záměr předpokládá.
body 149-151 - Věcný záměr upouští od koncentrace řízení, kterou označuje za neživotnou. Tento postoj pokládá Soudcovská unie za nežádoucí. Samotná myšlenka koncentrace řízení je správná a prospěšná, neboť obecně vede k naplnění zásady hospodárnosti a rychlosti řízení. Je pravda, že současná úprava koncentrace řízení není dostatečná a je třeba na základě nabytých zkušenosti přistoupit k jejímu přesnějšímu právnímu zakotvení, avšak pouhé zrušení koncentrace řízení je cestou zpět, kterou nelze podpořit.
bod 180 – Soudcovská unie nesouhlasí s upuštěním od vázanosti soudu rozhodnutím o přestupku.
bod 253 – To, že věcný záměr již nepočítá s institutem kvalifikované výzvy a s možností vydání rozsudku pro uznání pro případ, kdy na výzvu není reagováno, je zásadní chybou a opět cestou zpět, která povede jen k dalšímu prodloužení civilních řízení. S tímto návrhem Soudcovská unie zásadně nesouhlasí, a to mj. též při vědomí, že současná úprava prošla testem ústavnosti, jak je ostatně u bodu 253 předkladatelem věcného záměru také uznáváno.
bod 268 – Odůvodňování rozsudků. Soudcovská unie postrádá zevrubnou diskusi včetně mezinárodního srovnání a na ni navazující moderní úpravu odůvodňování soudních rozhodnutí, a to jak ve věci samé, tak procesní povahy. V tomto ohledu je věcný záměr ustrnulý, neambiciózní a nedostatečný. V soudní praxi se dlouhodobě poukazuje na skutečnost, že rozsáhlé odůvodňování rozhodnutí zbytečně a neúměrně zatěžuje soudní systém, že odůvodnění rozhodnutí „nikdo nečte“, laická veřejnost jim většinou nerozumí. Je třeba uvažovat o tom, jak odůvodnění zestručnit a přitom zachovat možnost jejich faktického přezkumu, jak lépe využít ústních odůvodnění poskytnutých soudem po vynesení rozhodnutí a podobně. Vše uvedené se samozřejmě vztahuje také na odůvodňování procesních rozhodnutí, které by mělo být pokud možno co nejstručnější; tomuto principu věcný záměr neodpovídá.
bod 305 a násl. – Odvolání. Soudcovská unie nepodporuje úvahy nad připuštěním odvolání i v bagatelních věcech. Současná úprava v tomto bodě přispívá k efektivnějšímu vedení řízení a její ústavnost nebyla zpochybněna. Soudcovská unie naopak vítá omezení přípustnosti odvolání proti procesním rozhodnutím respektive odložení přezkumu procesních rozhodnutí až k případnému přezkumu rozhodnutí o věci samé; to je cesta správným směrem.
K navrhované úpravě dovolání odkazuje Soudcovská unie na poslední vyjádření Nejvyššího soudu k věcnému záměru, s nimiž se ztotožňuje.
Byť se Soudcovská unie nemůže s věcným záměrem ve stávající podobě ztotožnit, neznamená to v žádném případě, že by odmítala spolupráci při tvorbě nového civilního procesního práva. Soudcovská unie nabízí pomoc zejména v podobě praktických zkušeností a znalostí svých členů – soudců, kteří procesní předpisy denně aplikují a znají úskalí stávající úpravy.
V Praze dne 29. 6. 2018
JUDr. Tomáš Novosad,
předseda Kolegia pro občanské právo procesní
Mgr. Daniela Zemanová,
prezidentka Soudcovské unie
Podle Věcného záměru se již nepočítá s úpravou nyní zařazenou do o. s. ř. jako část pátá. Tyto věci by zřejmě měly nadále projednávat a rozhodovat o nich soudy ve správním soudnictví. To je ovšem značně problematický záměr, neboť jde o věci vyplývající ze vztahů soukromého práva, které by právě naopak měly posuzovat soudy v občanském soudním řízení. Správní soudnictví není k řešení takových sporů (ani z hlediska stávající úpravy soudního řádu správního) uzpůsobeno a není k němu ze své podstaty povoláno. Soudcovská unie považuje za nutné zdůraznit, že věci občanskoprávní povahy, o kterých rozhodují správní orgány, nelze z povahy věci eliminovat a právně odstranit. Budou tedy existovat i nadále a s jejich existencí bude vždy spojena potřeba projednávat je v jiném režimu, nežli věci ryze veřejnoprávní. Před přesunem těchto věcí z civilního do správního soudnictví je nutné pojmenovat všechny důsledky a zvážit je z hlediska účastníků i chodu soudů.
K některým konkrétním bodům věcného záměru:
bod 8 – Chybí konkrétní úprava týkající se postavení účastníků řízení ve věku blízkém zletilosti v kontextu aktuální judikatury Ústavního soudu (mimo jiné též otázka doručování přímo i těmto osobám, jednání s těmito osobami).
bod 28 – Advokátský proces. Soudcovská unie k samotné myšlence advokátského procesu zastává neutrální postoj. Je ovšem třeba podrobně zkoumat, zda by tato zásadní změna byla skutečně přínosem, v čem a zda by procesní obtíže s ní spojené nepřinesly více škody než užitku. Argument, že je advokátský proces v Rakousku, nemá žádnou vypovídací hodnotu a je sám o sobě bezcenný. Prozatím Soudcovská unie vidí několik problematických či nevyjasněných otázek spojených se zavedením advokátského procesu. Není vyřešena úprava tzv. práva chudých, není vyřešeno, jak se bude určovat hodnota sporu v nepeněžních věcech, není zřejmé, podle jakých pravidel se budou ustanovovat konkrétní advokáti.
bod 31 – Smrt účastníka řízení. Jde o zásadní změnu oproti současnému stavu, která může přinést také zásadní obtíže. Je nutné ji nejprve prodiskutovat a modelovat situace, k nimž může pravidelně docházet, a předkládat řešení. Jestliže plná moc smrtí účastníka řízení nezanikne a soud bude v řízení pokračovat, kdo bude hradit náklady advokáta a kdy? Jakými pokyny se bude advokát řídit, když například dojde k úmrtí krátce po zahájení řízení? Jak bude advokát v takové situaci doplňovat skutková tvrzení? apod.
bod 40 – Urychlené seznamování účastníků řízení s podáními učiněnými protistranou včetně příloh jako povinnost soudu. Jde o povinnost, kterou, pokud má být zavedena, by měli mít účastníci řízení navzájem. Není důvod, aby jako doručovatel působil soud a rozesílal veškerá věcná podání a zejména přílohy, což můžou být i stovky listinných důkazů.
bod 44, 47 – Z tohoto i z jiných bodů je zřejmé, že soud by měl vydávat usnesení i tam, kde je dnes vydávat nemusí (určování soudcovských lhůt, nařizování jednání – usnesení o stanovení roku). Jde o typický a zbytečný formalismus vedoucí ke složitějšímu postupu v řízení. To jsou právě ony anachronické změny, které do moderní procesní úpravy nepatří, neboť jsou zatěžující a zároveň zbytečné.
bod 60 – Čtení protokolů, podepisování protokolů účastníky řízení, reprodukce záznamu po skončení jednání. To vše svědčí o těžce nepraktickém a akademickém přístupu, který se ve věcném záměru na více místech projevuje. Není zřejmé, z jakého důvodu by měli účastníci řízení protokol podepisovat, jaké následky by mělo, pokud by protokol podepsat odmítli, a jak by vůbec k takové výzvě k podpisu přistupovali například po vyhlášení rozsudku v jejich neprospěch. Čtení protokolů a zejména přehrávání záznamů jednání je už zcela absurdní, neboť tak by veškerá jednání trvala dvojnásobně dlouho. Opět jde o změnu, která rozhodně nepovede k efektivnějšímu průběhu řízení.
bod 115 – Zavádí se nový institut zahájení sporu (vedle zahájení řízení), aniž by bylo zřejmé, v čem je jeho praktický (nikoli jen teoretickoprávní) přínos.
bod 125 – Obecná povinnost přípravného roku. Podle věcného záměru bude konání přípravného roku ve většině případů zbytečným zdržením průběhu řízení, neboť to, co má být podle záměru při roku probráno, je možné probrat na začátku řádného jednání ve věci samé. Ke konání přípravného roku by měl soud přistoupit jen tehdy, pokud je to z nějakých důvodů v konkrétní věci potřeba, a nikoli plošně, jak to záměr předpokládá.
body 149-151 - Věcný záměr upouští od koncentrace řízení, kterou označuje za neživotnou. Tento postoj pokládá Soudcovská unie za nežádoucí. Samotná myšlenka koncentrace řízení je správná a prospěšná, neboť obecně vede k naplnění zásady hospodárnosti a rychlosti řízení. Je pravda, že současná úprava koncentrace řízení není dostatečná a je třeba na základě nabytých zkušenosti přistoupit k jejímu přesnějšímu právnímu zakotvení, avšak pouhé zrušení koncentrace řízení je cestou zpět, kterou nelze podpořit.
bod 180 – Soudcovská unie nesouhlasí s upuštěním od vázanosti soudu rozhodnutím o přestupku.
bod 253 – To, že věcný záměr již nepočítá s institutem kvalifikované výzvy a s možností vydání rozsudku pro uznání pro případ, kdy na výzvu není reagováno, je zásadní chybou a opět cestou zpět, která povede jen k dalšímu prodloužení civilních řízení. S tímto návrhem Soudcovská unie zásadně nesouhlasí, a to mj. též při vědomí, že současná úprava prošla testem ústavnosti, jak je ostatně u bodu 253 předkladatelem věcného záměru také uznáváno.
bod 268 – Odůvodňování rozsudků. Soudcovská unie postrádá zevrubnou diskusi včetně mezinárodního srovnání a na ni navazující moderní úpravu odůvodňování soudních rozhodnutí, a to jak ve věci samé, tak procesní povahy. V tomto ohledu je věcný záměr ustrnulý, neambiciózní a nedostatečný. V soudní praxi se dlouhodobě poukazuje na skutečnost, že rozsáhlé odůvodňování rozhodnutí zbytečně a neúměrně zatěžuje soudní systém, že odůvodnění rozhodnutí „nikdo nečte“, laická veřejnost jim většinou nerozumí. Je třeba uvažovat o tom, jak odůvodnění zestručnit a přitom zachovat možnost jejich faktického přezkumu, jak lépe využít ústních odůvodnění poskytnutých soudem po vynesení rozhodnutí a podobně. Vše uvedené se samozřejmě vztahuje také na odůvodňování procesních rozhodnutí, které by mělo být pokud možno co nejstručnější; tomuto principu věcný záměr neodpovídá.
bod 305 a násl. – Odvolání. Soudcovská unie nepodporuje úvahy nad připuštěním odvolání i v bagatelních věcech. Současná úprava v tomto bodě přispívá k efektivnějšímu vedení řízení a její ústavnost nebyla zpochybněna. Soudcovská unie naopak vítá omezení přípustnosti odvolání proti procesním rozhodnutím respektive odložení přezkumu procesních rozhodnutí až k případnému přezkumu rozhodnutí o věci samé; to je cesta správným směrem.
K navrhované úpravě dovolání odkazuje Soudcovská unie na poslední vyjádření Nejvyššího soudu k věcnému záměru, s nimiž se ztotožňuje.
Byť se Soudcovská unie nemůže s věcným záměrem ve stávající podobě ztotožnit, neznamená to v žádném případě, že by odmítala spolupráci při tvorbě nového civilního procesního práva. Soudcovská unie nabízí pomoc zejména v podobě praktických zkušeností a znalostí svých členů – soudců, kteří procesní předpisy denně aplikují a znají úskalí stávající úpravy.
V Praze dne 29. 6. 2018
JUDr. Tomáš Novosad,
předseda Kolegia pro občanské právo procesní
Mgr. Daniela Zemanová,
prezidentka Soudcovské unie