Vážený pan
JUDr. Jiří Pospíšil
Ministr spravedlnosti ČR
Ministerstvo spravedlnosti ČR, Vyšehradská 16, 128 10 Praha 2
V Mladé Boleslavi dne 18.1.2011
K č.j. 549/2010-LO-SP/7
Vážený pane ministře,
níže sdělujeme připomínky k návrhu zákona, jímž se mění zákon č. 6/2002 Sb., které uplatňujeme jako zásadní. K jejich vypořádání je za Soudcovskou unii ČR oprávněna Mgr. Šárka Hájková,
1. Právní zhodnocení
Navrhovaná změna § 94 písm. a) zákona č. 6/2002 Sb., tj. snížení věkové hranice pro zánik funkce soudce, je v rozporu s Ústavou ČR a rovněž s čl. 6 odst. 1 směrnice Rady č. 2000/78/ES.a s ní související judikaturou Evropského soudního dvora.
Podle čl. 93 odst. 1 věty první Ústavy České republiky je soudce jmenován do funkce prezidentem republiky bez časového omezení. Do takto ústavně zakotveného atributu nezávislosti soudce nelze zasahovat „běžným“ zákonem, neboť ani ve zmíněném ustanovení, ani v jiných článcích Ústavy není uvedeno, že by délka výkonu funkce soudce mohla být omezena zákonem. Z tohoto důvodu je protiústavní jak navrhované omezení funkce soudce dosažením věku 65 let (a dále v návaznosti na dosažení věku potřebného pro vznik nároku na starobní důchod), tak i současná úprava omezující funkci soudce dosažením věku 70 let.
Nemůže obstát ani odkaz na čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, použitý předkladatelem v Důvodové zprávě, protože tento článek („Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.“) se týká hospodářských, sociálních a kulturních práv (viz zařazení v Hlavě čtvrté Listiny), nikoliv výkonu ústavních funkcí. Nelze dovozovat, že čl. 26 odst. 2 Listiny je nepřímou novelizací Ústavy a že by na jeho základě bylo možné omezit výkon funkce jakéhokoliv ústavního činitele, tj. i prezidenta republiky, členů vlády, poslanců a senátorů, dosažením určitého věku.
Možnost omezit výkon funkce soudce dosažením určitého věku nelze dovozovat ani z bodu 12. Základních zásad nezávislosti soudnictví, které byly potvrzeny Valným shromážděním OSN (neboť z tohoto ustanovení plyne, že soudci má být zaručen výkon funkce až do věku povinného odchodu do důchodu nebo do konce jeho funkčního období), ani ze Všeobecného statutu soudce, vypracovaného Mezinárodní asociací soudců (podle něhož má být soudce buď jmenován bez časového omezení, anebo za stanovených podmínek na určité časové období). Z obou dokumentů pouze plyne,, že je přijatelná jak varianta časově omezeného soudcovského mandátu, tak varianta mandátu časově neomezeného. Ústava ČR pak z těchto možností, jak již uvádíme shora, stanoví mandát časově neomezený. Z výkladu obou dokumentů dále vyplývá, že ve vztahu k limitaci soudcova mandátu důchodovým věkem je přípustná varianta omezení odchodem do „povinného“ starobního důchodu. Takový institut však český právní řád nezná.
Neexistuje žádný důvod pro prohlubování a zvýrazňování protiústavnosti současné právní úpravy omezení funkce soudce věkovou hranicí 70 let posunem této věkové hranice ještě níže, než je tomu v současnosti.
Aplikovatelnost předkladatelem zmíněného rozsudku Evropského Soudního dvora z 12.1.2010 ve věci C-341/08 (Domnica Petersen v. Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe), také nelze považovat za správnou. Toto rozhodnutí má význam pro výkon obvyklých povolání (v dané věci povolání zubního lékaře), nikoliv ústavních funkcí a týkalo se výkladu čl. 2 odst. 5 Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (dále jen Směrnice). Evropský soudní dvůr zkoumal, zda je v dané věci dána výjimka stanovená v čl. 2 odst. 5 Směrnice, umožňující stanovit věkovou hranici z důvodu ochrany zdraví, a dospěl k závěru, že ve zkoumané věci není tato výjimka dána (jinými slovy, Evropský soudní dvůr nepřisvědčil názoru německého zákonodárce, že zubní lékaři starší 68 let pracují hůře než jejich mladší kolegové).
Evropský soudní dvůr dále vyložil čl. 6 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 2 Směrnice a shledal, že stanovení věkové hranice 68 let pro zubní lékaře samo o sobě by bylo přímou diskriminací dle čl. 2 odst. 1 a odst. 2 písm. a) Směrnice (viz 35. odstavec odůvodnění rozhodnutí), avšak učinil obecný závěr, že čl. 6 odst. 1 Směrnice nezakazuje právní úpravu, jejímž smyslem je rozdělení pracovních příležitostí v profesi smluvního zubního lékaře, je-li vzata v úvahu situace na trhu práce a tato právní úprava je nutná pro dosažení tohoto cíle.
Jak bylo výše uvedeno, toto rozhodnutí lze aplikovat na výkon „obyčejných“ povolání, nikoliv na výkon ústavních funkcí (pakliže bychom takový výklad připustili, bylo by možné aplikovat právní závěry plynoucí z tohoto rozhodnutí na výkon funkce prezidenta ČR, členů vlády, poslanců i senátorů). I při nesprávném ztotožnění výkonu povolání (v daném případě zubního lékaře) a výkonu funkce soudce, by závěry rozhodnutí ve věci C-341/08 nesvědčily ve prospěch navrhované právní úpravy, resp. nebyla by dána výjimka z obecného zákazu přímé diskriminace, zakotveného v čl. 2 a čl. 1 Směrnice. Je totiž nezbytné vycházet z konkrétních okolností případu (a Evropský soudní dvůr tak ve své praxi činí), daných ve věci C-341/08 tím, že v Německu vzrostl nekontrolovatelně počet smluvních zubních lékařů, neboť nebyl stanoven žádný tzv. numerus clausus na výkon této profese (jejich počet nebyl nijak omezen). Pouze za takové situace přichází v úvahu, z hlediska cílů politiky zaměstnanosti, podniknout kroky předvídané ve výjimce daně v čl. 6 odst. 1 Směrnice za splnění kritérií tohoto článku.
Oproti popsanému případu neřeší navrhovaná novela zákona č. 6/2002 Sb. žádnou politiku zaměstnanosti právníků v České republice. Navrhované opatření by se dotklo pouze části soudců (jako jedné z právnických profesí, zároveň však v pozici ústavních činitelů), přičemž jejich celkový počet v České republice dosahuje přibližně 3000. Je zřejmé, že žádné „rozdělení pracovních příležitostí“ v právnické profesi není předloženou novelou řešeno. Počet soudců je navíc regulovatelný prostřednictvím způsobu jejich jmenování do funkce, který je v současnosti zcela v rukou moci výkonné.
Evropský soudní dvůr řešil právní problematiku povinného odchodu do důchodu též v rozsudku z 16. 10. 2007 ve věci C-411/05 – Félix Palacios de la Villa v. Cortefiel Servicios SA (publikováno v časopise Právní rozhledy č. 5/2008 na str. 192), kterým bylo rozhodováno o předběžné otázce. Opět se jednalo o povolání, které je nesouměřitelné s výkonem ústavní funkce (konkrétně povolání organizačního vedoucího v odvětví textilního obchodu). V tomto rozhodnutí učinil Evropský soudní dvůr závěr, že „Opatření týkající se mezigenerační zaměstnanosti nezasahuje nadměrně do legitimních požadavků pracovníků, kteří musejí odejít do důchodu z důvodu dosažení stanovené věkové hranice, pokud příslušná právní úprava nevychází pouze z určitého věku, ale zohledňuje rovněž okolnost, že dotčené osoby mají na konci své profesní kariéry nárok na finanční kompenzaci v podobě starobního důchodu, jehož výši nelze považovat za nepřiměřenou.“.
Opět, i kdybychom nesprávně ztotožnili zkoumané povolání s výkonem ústavní funkce soudce, není splněna podmínka odpovídající finanční kompenzace v podobě přiměřené výše starobního důchodu. Soudci v ČR odcházejí do penze s důchodem odpovídajícím svou výší přibližně 14-17 % jejich předcházejícího příjmu. Naproti tomu výše penze ostatních evropských soudců představuje v průměru přes 60%, a to opět z jejich posledního příjmu. Druhými nejhůře zabezpečenými soudci jsou z pohledu výše starobního důchodu soudci v Maďarsku (35 % z posledního příjmu), naproti tomu penze soudců v Portugalsku je stejná jako jejich poslední příjem, tj. doživotně 100 %. Nejběžnější míra se však pohybuje v rozmezí 50 – 80 %. Věk pro odchod do penze (nikoliv však pro zánik funkce soudce) u většiny vyspělých evropských zemí pak převyšuje předkladatelem zvažovaný věk 65 let – viz tabulka*).
země věk pro odchod do penze výpočet výše penze
Rakousko 65 80% z posledního příjmu
Belgie 67 75% z příjmu za posledních 5 let
Řecko 70 50% z příjmu za posledních 13 let
Estonsko 67 75% z posledního příjmu
Finsko 68 60% z příjmu za posledních 10 let
Německo 65 71,35% z posledního příjmu
Litva 70, 75 soudci NS 80% z příjmu za posledních 5 let
Lichtenštejnsko 65 50% z posledního příjmu
Nizozemí 70 70% z příjmu za celý výkon funkce
Norsko 70 66% z posledního příjmu po 30 letech
Polsko 75 80% z příjmu za posledních 6 měsíců
Portugalsko 65 100% posledního příjmu
Španělsko 70 v závislosti na příjmu za posledních 15 let
(běžně ve výši 34.184 EUR ročně)
Velká Británie 70 50% z posledního příjmu po 20 letech
___________________________________________________________________________
*) Údaje byly získány z přehledů zpracovávaných Evropskou asociací soudců
Tedy i z důvodu nepřiměřené výše starobního důchodu nejsou právní závěry z věci C-411/05, zdůvodňující možnou výjimku dle čl. 6 odst. 1 Směrnice z obecného zákazu diskriminace stanoveného v čl. 1 a 2 Směrnice, použitelné a naopak lze dovodit, že v případě českých soudců existuje přímá diskriminace, neboť nemají na konci své profesní kariéry nárok na finanční kompenzaci v podobě starobního důchodu, jehož výši lze považovat za přiměřenou.
Z obou výše popsaných rozhodnutí plyne, že navrhovaná novela zákona č. 6/2002 Sb. je diskriminační a jedná se o přímou diskriminaci dle čl. 1 a čl. 2 Směrnice.
Závěr o diskriminační povaze navrhované novely podporuje též důvodová zpráva. Jednoznačně považuje 100 % soudců starších 65 let za neschopné reagovat na změny v české legislativě, rozumět judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, přizpůsobit se měnícímu se stylu práce a pracovat s právem Evropské Unie a mezinárodním právem. Pokud je v důvodové zprávě dále předjímáno, že všichni soudci ve věku starším 65 let trpí syndromem „vyhoření“ a jsou pracovně opotřebováni, tak to jinak, než jako naprosto zjevnou diskriminaci z důvodu věku, nelze hodnotit.
Je nezbytné zdůraznit, že při posuzování, zda jednání nebo případně právní úprava má či nemá diskriminační povahu, vychází Evropský soud pro lidská práva nejen z právního předpisu jako takového, ale jako podklad pro rozhodnutí připouští i statistické údaje a zprávy mediálního či jiného charakteru (viz. rozsudek (EU) č. 57325/00 ze dne 13.11.2007 ve věci D. H. proti České republice). Tj. při hodnocení souladnosti návrhu se Směrnicí, je na místě zabývat se právě i shora popsanými důvody, které k předložení takové úpravy vedou.
Čl. IV „Přechodná ustanovení“ návrhu již jen následuje všechny shora vytýkané vady celého záměru. Je z něj však navíc zjevné, že se navrhovaná úprava má dotknout soudců, kteří v době její případné účinnosti funkci vykonávají. To je nepřijatelné rovněž z hlediska změny podmínek pro výkon veřejné funkce v jejím průběhu, a tím i se zásadou legitimního očekávání.
Podle důvodové zprávy k návrhu novely zákona je významným důvodem pro zavedení připomínkované právní úpravy také snaha snížit výdaje státního rozpočtu. Nabízeného cíle však nelze dosáhnout cestou přímé diskriminace dotčených soudců, která je mimo jiné, jak již bylo řečeno, též protiústavní z důvodu rozporu s čl. 93 Ústavy.
2. Věcné zhodnocení
Lze shrnout, že odůvodnění navrhovaného časového omezení mandátu soudce postrádá právní argumentaci. Nenabízí rovněž ani objektivní a podloženou argumentaci pro stanovení maximální věkové hranice právě na 65 let. Se stejnou argumentací by totiž mohlo být se soudcovským mandátem manipulováno kdykoliv a ve vztahu k jakékoliv věkové hranici. A to je obecně v příkrém rozporu s tím, jakou roli má v demokratickém právním státě soudnictví plnit a jaké k tomu má mít podmínky.
Důvodová zpráva také neobsahuje zdůvodnění, jak předložený návrh a jeho praktické dopady zkvalitní podmínky pro výkon soudnictví a jeho fungování, vyjma „generační obměny“. Té však lze dosáhnout nikoliv navrhovaným izolovaným krokem, ale zcela jiným prostředkem systémového charakteru, a to zavedením institutu „emeritního soudce“, jehož projekt Soudcovská unie ČR opakovně předkládala zástupcům exekutivy. Ten by umožnil i další efekty, jako je zrychlení soudního řízení a posílení práva na spravedlivý proces zajištěním stejné dostupnosti soudů ve všech regionech ČR.
Snížení věku pro zánik funkce soudce dále neodpovídá demografickému vývoji
a celospolečenským jevům, včetně obecného trendu zvyšování věku pro odchod do starobního důchodu, odůvodněnému zvyšováním průměrného věku i kvality života. Např. i rozhodnutí Evropského Soudního dvora ve věci C-341/08 se týkalo hranice 68 let, tedy vyšší hranice než navrhovaný limit 65 let.
Vzhledem k tomu, že návrh na snížení maximální věkové hranice pro soudce je odůvodňován i potřebou úspor na platech soudců, tak je velmi nepravděpodobné, že by na uvolněná místa byli jmenování soudci noví. Při stále vzrůstajícím počtu věcí projednávaných českými soudy (meziroční nárůst představuje jen v civilní a opatrovnické agendě cca 50%) a naopak při stále se snižujících finančních prostředcích na platy administrativních pracovníků a středního odborného personálu na soudech (pro rok 2011 byl objem mzdových prostředků snížen cca o 9%) a tím poklesu jejich počtu, lze důvodně očekávat, že by se snížení počtu soudců negativně projevilo na délce soudního řízení
3. Závěr
Navrhujeme nepřijmout navrženou novelizaci § 94 písm. a) zákona č. 6/2002 Sb.. V budoucnu je nutno vyřešit i rozpor mezi čl. 93 odst. 1 Ústavy ČR a současnou úpravou obsaženou ve zmíněném ustanovení zákona.
Za Soudcovskou Unii ČR
Mgr. Šárka Hájková
viceprezidentka